Του Φωτη μ. Σπαθοπουλου*
Ο χρόνος κυλάει γρήγορα. Η μεταλλαγμένη οδηγία πρώην Bolkestein (2006/123/ΕΚ της 12-12-2006) θα τεθεί σε εφαρμογή από την 1-1-2010. Από την ημερομηνία αυτή, η εν λόγω οδηγία όχι μόνο πρέπει να έχει μεταφερθεί στις εθνικές νομοθεσίες, αλλά και να λειτουργεί πλήρως, σε όλες τις πτυχές της. Πρέπει δηλαδή, εκτός από το βασικό νομοθέτημα, να έχουν εκδοθεί οι «πολυάριθμες εκτελεστικές πράξεις και εγκύκλιοι που είναι απαραίτητες για την υλοποίησή τους, να έχει επιτευχθεί ένας βαθμός διοικητικής απλοποίησης, να έχουν εγκατασταθεί και να λειτουργούν κέντρα ενιαίας εξυπηρέτησης», να έχει περατωθεί η καταγραφή βασικών θεμάτων της ελληνικής νομοθεσίας, στον τομέα των υπηρεσιών (διαδικασίες αδειοδότησης, εναπομένοντες νομικοί περιορισμοί) και, τέλος, να έχει θεσπιστεί προχωρημένης μορφής διοικητική συνεργασία με τα άλλα κράτη-μέλη και την επιτροπή που να λειτουργεί ηλεκτρονικά (με εφαρμογή του συστήματος ΙΜΙ).
Η οδηγία των υπηρεσιών έχει προκαλέσει πολλές παρερμηνείες και παρανοήσεις. Πέρα από τις εγγενείς δυσχέρειες του τομέα των υπηρεσιών, η βασική αιτία πρέπει να αναζητηθεί κυρίως στην προσέγγιση που αποφάσισαν τελικά να ακολουθήσουν τα τρία εμπλεκόμενα κοινοτικά όργανα (Επιτροπή, Συμβούλιο, Ευρ. Κοινοβούλιο), όσον αφορά το εύρος της οδηγίας και το πεδίο εφαρμογής της, μια οριζόντια και συνολική οδηγία που να καλύπτει καταρχήν το σύνολο του τριτογενούς τομέα (με σημαντικές εξαιρέσεις βέβαια) και στην οποία να εφαρμόζονται δύο θεμελιώδεις ελευθερίες της Συνθήκης: η ελευθερία εγκαταστάσεως και η ελεύθερη κυκλοφορία υπηρεσιών.
Η οδηγία των υπηρεσιών έχει χαρακτηριστεί από τους «Financial Times» ως η σημαντικότερη οδηγία της εσωτερικής αγοράς μετά την περίφημη «Λευκή Βίβλο» του 1985. Πρόκειται για μια οδηγία που έχει στόχο να θεσπίσει «τις γενικές διατάξεις που διευκολύνουν την άσκηση της ελευθερίας εγκατάστασης των παρόχων υπηρεσιών και την ελεύθερη κυκλοφορία των υπηρεσιών, διατηρώντας ταυτόχρονα υψηλό ποιοτικό επίπεδο υπηρεσιών». Στα περιορισμένα πλαίσια αυτού του άρθρου θα ασχοληθούμε μόνο με μια από αυτές, που φαίνεται να ενδιαφέρει ιδιαίτερα την κοινή γνώμη, δηλαδή το τι ρυθμίσεις προβλέπει για τα λεγόμενα «κλειστά» επαγγέλματα.
Η έννοια του «κλειστού» επαγγέλματος (που δεν υπάρχει στην οδηγία ως τέτοια) έχει περισσότερη σχέση με το δίκαιο του ανταγωνισμού, παρά με εκείνο της εσωτερικής αγοράς και η κοινή αντίληψη τη συνδέει συνήθως με την ύπαρξη ποσοτικών ή γεωγραφικών περιορισμών στην είσοδο σε ένα επάγγελμα. Η έννοια είναι βέβαια ευρύτερη. Η οδηγία λοιπόν των υπηρεσιών έρχεται, 50 χρόνια μετά την ίδρυση της Ε.Κ. να ολοκληρώσει την εσωτερική αγορά υπηρεσιών, προσπαθώντας να εξαλείψει αμέσως ή σε στάδια, τα εναπομείναντα νομικά εμπόδια στην ελεύθερη κυκλοφορία των υπηρεσιών.
Βέβαια, τις τελευταίες δεκαετίες μεσολάβησαν σημαντικές τομεακές οδηγίες καθώς και ογκώδης νομολογία του Δικαστηρίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (ΔΕΚ) που συχνά έδωσε επιτυχείς λύσεις σε κρίσιμα ερμηνευτικά θέματα, με δεδομένα την ανεπάρκεια των βασικών διατάξεων της Συνθήκης. Η ουσιαστική αποτελεσματικότητα όμως της νομολογίας ήταν περιορισμένη: σε μεγάλο βαθμό ήταν περιπτωσιολογική, ιδίως όταν επρόκειτο για απαντήσεις σε προδικαστικά ερωτήματα εθνικών δικαστηρίων. Και είναι πολύ γνωστό ότι οι εθνικές διοικήσεις (και φυσικά η ελληνική) δεν σπεύδουν να συμμορφωθούν σε αποφάσεις του ΔΕΚ που αφορούν προδικαστικά ερωτήματα δικαστηρίων άλλων κρατών- μελών.
Γενικά η προώθηση της ολοκλήρωσης της εσωτερικής αγοράς υπηρεσιών μέσω μαζικών προσφυγών στο ΔΕΚ και χρονοβόρα θα ήταν και δεν θα οδηγούσε σε απτά αποτελέσματα, τουλάχιστον μέσα στα χρονικά περιθώρια της στρατηγικής της Λισσαβώνας (αρχικό όριο 2010, που πήρε βέβαια παράταση).
Η κατάργηση των διάχυτων περιορισμών στις εθνικές νομοθεσίες προϋπέθετε μιαν άλλη μέθοδο, την οποία πρότεινε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή και δέχθηκαν το Συμβούλιο και το Ευρ. Κοινοβούλιο: την ομαδοποίηση της νομολογίας του ΔΕΚ σε γενικότερες κατηγορίες και την ένταξή τους στην οδηγία με τη μορφή διατάξεων. Με άλλα λόγια τη μετατροπή της νομολογίας σε νομοθεσία.
Για τον σκοπό αυτό χρησιμοποιείται στην οδηγία, για τους ενδεχόμενους περιορισμούς που περιέχουν οι εθνικές νομοθεσίες, ο όρος «απαιτήσεις» στον οποίο δίδεται μια εξαιρετικά ευρεία έννοια: όχι μόνο κάθε υποχρέωση, απαγόρευση, προϋπόθεση ή όριο που προβλέπεται από τη νομοθεσία ή προκύπτει από τη νομολογία ή τη διοικητική πρακτική αλλά και από τους κανόνες επαγγελματικών συλλόγων ή τους συλλογικούς κανόνες επαγγελματικών ενώσεων.
Για να περιοριστούμε μόνο στο κεφάλαιο για την εγκατάσταση, γίνεται διάκριση στην οδηγία μεταξύ δύο κατηγοριών «απαιτήσεων».
α) Η πρώτη κατηγορία αφορά «απαιτήσεις» που πρέπει οπωσδήποτε να έχουν καταργηθεί με την έναρξη ισχύος της οδηγίας (ένα είδος «μαύρης λίστας»). Οι «απαιτήσεις» αυτές αντίκεινται απολύτως σε θεμελιώδεις διατάξεις της Συνθήκης, όπως ερμηνεύθηκαν αυθεντικά από το ΔΕΚ. Περιέχουν διακρίσεις άμεσες ή έμμεσες (ιθαγένειας για τα φυσικά πρόσωπα, έδρας για τα νομικά), περιορισμούς στην πολλαπλή εγκατάσταση (σε πολλές χώρες), περιορισμούς στη μορφή δευτερεύουσας εγκατάστασης (θυγατρική ή υποκατάστημα) κ.λπ.
Λογικά, τέτοιες απαιτήσεις δεν πρέπει να υπάρχουν πλέον στην ελληνική νομοθεσία, τριάντα χρόνια μετά την ένταξη, αλλά κανείς δεν ξέρει ποτέ.
β) Η δεύτερη κατηγορία «απαιτήσεων», αυτές που πρέπει να αξιολογηθούν, δεν περιέχουν διακρίσεις.
Πρόκειται, όμως, για ένα σύνολο «υπόπτων» εθνικών απαιτήσεων που, όπως τονίζει η αιτ. σκέψη 69, λόγω της φύσης τους ενδέχεται να περιορίζουν ουσιαστικά ή ακόμα και να εμποδίζουν την πρόσβαση σε δραστηριότητα υπηρεσιών ή την άσκησή της, στο πλαίσιο της ελευθερίας εγκατάστασης. Το ΔΕΚ έχει ασχοληθεί κατ’ επανάληψη (και συνεχίζει να ασχολείται) με αυτού του τύπου τις απαιτήσεις. Ορισμένες τις χαρακτήρισε περιορισμούς αντίθετους με τη Συνθήκη, άλλες έκρινε πως μπορούν να δικαιολογηθούν.
Για τις απαιτήσεις αυτές είναι σαφές πως επήλθε πολιτική συμφωνία στο πλαίσιο της οδηγίας: δεν ζητείται η άμεση κατάργησή τους. Μπορούν να διατηρηθούν για τη στιγμή εφόσον είναι σύμφωνες με ορισμένα βασικά κριτήρια που διατρέχουν τη νομολογία του ΔΕΚ (άρθρο 15 § 3: να μην περιέχουν διακρίσεις, να είναι αναγκαίες και να είναι αναλογικές). Θα περιληφθούν σε έκθεση που θα συντάξει η ελληνική διοίκηση και θα δικαιολογούνται, η κάθε μία χωριστά, από επιτακτικό λόγο δημοσίου συμφέροντος.
* Δικηγόρος Α.Π. και διδάκτωρ οικονομίας του Πανεπιστημίου της Σορβόννης (Paris I).
Πηγή: kathimerini.gr